Accueil Politique Unedesintox Réflexion critique sur la notion de « rupture d’équilibre » (Par Jean Paul Kotèmbèdouno)

Réflexion critique sur la notion de « rupture d’équilibre » (Par Jean Paul Kotèmbèdouno)

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Jean Paul Kotèmbèdouno 696x429 1 - Réflexion critique sur la notion de « rupture d’équilibre » (Par Jean Paul Kotèmbèdouno)

Réflexion critique sur la notion de «
rupture d’équilibre » telle que présentée dans le Rapport d’Audit du Projet de
Constitution réalisé par le Cabinet AYD (février 2020) : contribution limitée
aux interactions des institutions politiques

Objet de la contribution critique : démontrer
que ce que les auteurs du Rapport d’Audit qualifient de rupture d’équilibre
représente une diversité de situations conceptuellement incomparables. Certains
mécanismes du Projet de constitution s’apparentent à une aggravation du
déséquilibre déjà consacré par la Constitution en vigueur. Sur ces aspects, il
semble que la notion de rupture d’équilibre (utilisée dans le rapport) qui
repose sur une surestimation des mécanismes de la Constitution en vigueur est
contestable en ce sens qu’elle donne l’impression que le projet de constitution
rompt un équilibre existant. Or, il n’en est rien. D’autres mécanismes du
Projet de Constitution s’apparentent à des tentatives formelles mais manquées,
de rééquilibrage des mécanismes déjà déséquilibrés en vertu de la Constitution
en vigueur. Sur ces aspects, la rupture d’équilibre imputée au Projet de
Constitution ne paraît nullement convenable. Il ne s’agit nullement, en ce
sens, d’une notion appropriée. Ces constatations intègrent les moyens présentés
dans le Rapport dans les relations entre le pouvoir exécutif et le pouvoir
législatif (I) ainsi que les rapports entre les deux responsables du couple
exécutif (II).

I. Sur la rupture de l’équilibre dans les rapports entre les pouvoirs exécutif et législatif

Les auteurs du rapport d’Audit
présentent plusieurs moyens critiquables au soutien de la rupture de
l’équilibre dans les rapports entre le Président de la République et l’AN. Ces
moyens portent à la fois sur des aspects de la collaboration fonctionnelle (A)
et les aspects organiques (B).

  Critique de la notion de rupture d’équilibre sur les aspects de la collaboration fonctionnelle

Sur l’initiative de la loi

 Pour démontrer ce qui est conçu, comme une rupture d’équilibre, les auteurs du Rapport rappellent que « Sous l’empire de la Constitution en vigueur, l’initiative de la loi appartient, concurremment, aux députés et au Président de la République (article 84). En revanche, sous l’empire du projet de constitution, l’article 92 prévoit l’initiative de la loi appartient, concurremment, aux députés et au Gouvernement. Le Président de la République ne dispose pas de pouvoir d’initiative directe ». Il résulte de cette disposition qu’il y a un transfert au Gouvernement au titre du Projet de Constitution, d’une compétence  dont est investi le Président de la République en vertu de la Constitution en vigueur.

 Or, sait-on que, l’attribution, au Président de la République (PR), de l’initiative y compris concurrente de la loi, représente dans les analyses des constitutionnalistes, un indice de détermination de l’importance de l’influence du président dans les institutions (une manière parfois de décrire le déséquilibre institutionnel qui en constitue la conséquence, en termes d’interactions institutionnelles). Nul besoin de rappeler, en ce sens, que le droit d’initiative législative représente, dans les régimes marqués par la prééminence de l’institution présidentielle, un des critères du régime ‘‘présidentialiste’’. Un tel droit renforce la prééminence du PR qui n’apparaît plus uniquement investi de pouvoirs importants à caractère exécutif. Il se trouve également investi d’un immense pouvoir d’influence sur le fonctionnement de l’institution parlementaire en raison de l’importance de sa contribution à l’exercice des fonctions législatives.

            Ainsi, étant entendu que
l’initiative de la loi appartient, en vertu du Projet de constitution (PC),
concurremment au gouvernement et aux députés, l’analyse dudit projet de
Constitution sur cette question devrait formellement déboucher sur une
conclusion s’orientant vers la réduction de l’influence du Président sur
l’Assemblée nationale (je dis formellement, puisqu’à titre empirique, la
concordance des majorités neutralise, dans certains types de régimes
politiques, la configuration formelle des rapports de pouvoirs). En
conséquence, le transfert au gouvernement de l’initiative de la loi devrait
(formellement) s’apparenter à une tentative de rééquilibrage des rapports de
pouvoirs ; tentative aux antipodes de la notion présentée de rupture
d’équilibre.

            Convient-il de relever sur cet
aspect, qu’une critique afférente à la suppression de la compétence concurrente
du Président de la République (PR) et du Premier ministre (PM) en matière de
nomination aux emplois civils, prise ut singuli a conduit les auteurs du
Rapport à aboutir à une conclusion, sinon manifestement déraisonnable, au
moins, substantiellement différente de celle à laquelle ils auraient abouti
s’ils avaient fait ut universi un raisonnement holistique à l’aune de
l’initiative de la loi désormais reconnue au Gouvernement. Elémentairement,
dirait-on que le droit d’initiative législative conféré au Gouvernement a
‘’compensé’’ la suppression du pouvoir concurrent de nomination aux emplois
civils reconnu au Premier ministre.

            Fort étrangement, plutôt que de
présenter l’incidence de ce changement sur le concept initialement affiché « de
rupture d’équilibre », les auteurs du Rapport ont préféré curieusement ne rien
en dire pour ne s’occuper que  d’une
autre disposition afférente au « mécanisme d’initiative populaire » prévu par
le projet de constitution. Ce qui relève certainement d’une inconséquence
méthodologique. Sur ce point également, ils se sont hâtivement limités à
estimer que « Malheureusement, ce mécanisme est difficile à mettre en œuvre
pour ne pas dire impossible du fait du nombre de signatures exigées pour
proposer une loi d’initiative populaire (150.000 signatures) au regard du
contexte guinéen ». (Rapport d’Audit, février 2020, p.  19). Si l’on peut vaguement et avec
incertitude déduire ce qui pourrait résulter de leur estimation, avec une
certitude évidente, les auteurs ne présentent ni ne défendent ce qu’ils
entendent par « contexte guinéen » qui représenterait l’entrave irrémédiable à
l’efficacité du mécanisme proposé.

            Dès lors, au regard de l’ensemble
de ces considérations, il ne me semble nullement excessif de considérer que,
sur ces aspects, les auteurs du Rapport, en ayant omis de se prononcer sur des
aspects du PC s’apparentant à une tentative de rééquilibrage fut-elle manquée,
partent à l’encontre des objectifs de l’Audit tels qu’expressément présentés à
la page 7 du Rapport. C’est-à-dire « D’une part, (…) examiner, si la réforme
constitutionnelle envisagée apporte, au fond, un changement déterminant :
D’autre part, (…) déterminer si le projet de constitution apporte des nouvelles
normes constitutionnelles, qui n’existent pas dans le Bloc de
constitutionnalité actuel. 
En cas de réponse positive, préciser
lesquelles ». 


Sur l’entrée en vigueur de la loi non
promulguée dans les délais fixés par la loi,

            Les auteurs du Projet considèrent
que « L’examen du projet de constitution démontre une régression notable de la
force attachée aux actes législatifs ». Car, selon eux, « L’adoption de la loi
n’a plus la garantie d’être promulguée, dans l’hypothèse d’un désaccord avec
l’exécutif. Sous l’empire de la Constitution de 2010, la loi adoptée entre en
vigueur, automatiquement, dans l’hypothèse où elle n’est pas promulguée par le
Président de la République. (Art. 81 Constitution 2010) ».

            Ils estiment ainsi qu’ « En
revanche, en l’absence de promulgation dans les délais, l’entrée en vigueur, en
cas de résistance du Président de la République, est subordonnée à la saisine
de la Cour constitutionnelle, par le Président de l’Assemblée Nationale. Or, il
est peu probable que le Président de l’Assemblée Nationale (issue de la
majorité présidentielle) aille à l’encontre de la volonté du Président de la
République. Dans ces conditions, l’application effective des lois votées par le
législateur n’est plus garantie, surtout si elles sont d’initiative
parlementaire. L’équilibre des pouvoirs est dès lors rompu ».

            Il résulte de ces considérations
que les auteurs du Rapport soutiennent que l’obstacle à la l’effectivité de
l’activité législative de l’Assemblée nationale vient de ce que, le Président
de l’Assemblée qui est investi du pouvoir de saisir le Conseil constitutionnel,
relève de la même tendance politique que le Président de la République qui se
sera opposé à la promulgation de la loi. Cet argument n’est pas impertinent,
mais très incohérent. Il est incohérent car les auteurs jugent – à raison – que
l’appartenance du Président de l’Assemblée et du Président de la République au
même parti politique réduit la probabilité de la saisine du Conseil
constitutionnel pour trancher le différend survenant entre l’Assemblée et le
Président de la République au sujet de la promulgation de la loi.

Mais ce que les auteurs du Rapport
omettent de relever, c’est que l’automaticité de l’entrée en vigueur de la loi
– en vertu de l’article 81 de la Constitution en vigueur – ne représente
nullement une avancée (par opposition à ce qu’ils présentent, dans leur rapport
comme une régression). Elle ne l’est pas parce que le système politique guinéen
est fortement marqué par le fait majoritaire (dégagement d’une nette majorité à
l’Assemblée nationale). Il est surtout marqué par le fait majorité au profit du
parti politique du président en exercice. Le fonctionnement des institutions
politiques révèle en ce sens, le constat permanent de la concordance des
majorités.

Dans ces conditions, il devient
fortement improbable que la majorité parlementaire relevant de la même tendance
politique que le président – dans la tradition guinéenne de la discipline de
vote – défie le Président pour ex ante proposer une loi dont il ne partage le
contenu (sachant que les députés les plus influents sont généralement ses
‘‘amis’’). De même, il apparaît quasi-illusoire que sa propre majorité vienne
le défier pour ex post, le surpasser, sur la base de l’article 81, pour faire
automatiquement appliquer la loi que le Président venant de leur majorité n’a
pas souhaité promulguer.

Les auteurs du Rapport ne peuvent, en
définitive, valablement pas invoquer le fait majoritaire au profit du Président
pour supposer l’improbabilité de la saisine du Conseil constitutionnel, dans un
contexte de conflit entre le Parlement et le Président de la République, et
dans le même temps, préférer se taire sur l’incidence de ce même fait
majoritaire sur l’improbabilité que le Président soit défié par une majorité qui
lui est favorable. Cette démarche qui inspire in fine un sentiment paradoxal
explique du même coup, que le Projet de Constitution ne rompt pas un équilibre
en supprimant l’automaticité de l’entrée en vigueur d’une loi lorsque le
Président refuse de la promulguer. Dire qu’il rompt l’équilibre existant
revient à surestimer ce mécanisme d’automaticité. Or, sait-on que s’il n’est
pas formellement négligeable, son utilité ne peut être exagérée, compte tenu de
l’incidence de la concordance des majorités. En définitive, le projet de
constitution ne rompt pas l’équilibre sur cet aspect, il aggrave formellement
le déséquilibre au profit du pouvoir exécutive.

   
Critique de la notion de rupture d’équilibre sur les aspects des
interactions organiques

A la page 27, les auteurs du Rapport
d’audit concluent qu’ « À la lecture des dispositions relatives aux deux
pouvoirs (exécutif et législatif) le projet de constitution institue : Une
absence totale de responsabilité du Président de la République ; Une Assemblée
nationale vulnérable avec un risque permanent de dissolution par le Président
de la République ; 
Une possibilité pour le gouvernement de faire adopter, par
la force, des lois à l’Assemblée nationale, sans débat, ni vote ». (Rapport
d’Audit du Projet de Constitution, 2020,
p. 27). Cette conclusion est juste sur l’ensemble des aspects présentés. Mais
elle est critiquable pour d’autres raisons. La première tient à « l’absence
totale de responsabilité du Président de la République » que ses auteurs semblent
présenter comme un problème en se basant sur l’article 92 de la Constitution de
2010 présenté comme un indice d’équilibre. Le problème de cette démonstration
ne tient pas à l’inexactitude du constat fait de l’irresponsabilité politique
du Président de la République (PR) sous l’empire du Projet de Constitution
(PC). Il vient de la surestimation de la responsabilité du Président en vertu
de la Constitution de 2010.

La lecture de cette disposition s’avère
nécessaire. Suivant l’article 92 de la Constitution du 7 mai 2010, « En cas de
désaccord persistant entre le Président de la République et l’Assemblée
Nationale sur des questions fondamentales, le Président de la République peut,
après avoir consulté le Président de l’Assemblée Nationale, prononcer la dissolution
de celle-ci. La dissolution ne peut être prononcée avant la troisième année de
la législature et au cours d’un même mandat présidentiel, plus d’une fois.
De
nouvelles élections ont lieu dans les soixante jours qui suivent la
dissolution. Si celles-ci renvoient à
l’Assemblée Nationale une majorité de Députés favorable à la position adoptée
par l’ancienne majorité sur la question qui a provoqué la dissolution, le
Président de la République doit démissionner ». Tout d’abord, dire que la
possibilité de renversement réciproque de l’Assemblée nationale et du Président
de la République est surestimée ne signifie pas que le mécanisme prévu n’est
pas pertinent en ce sens qu’il organise effectivement, en apparence, un certain
équilibre. Ce dernier tient à l’encadrement du délai de dissolution, au nombre
de dissolutions susceptibles d’être décidées par législature et à la démission
conditionnelle du Président.

Ce mécanisme de l’article 92 paraît
ainsi surestimé pour deux raisons essentielles. Tandis que la première est
structurelle, la seconde est conjoncturelle. En vertu de la première, dans
l’histoire politique et constitutionnelle guinéenne, les résultats aux
élections législatives ont généralement été marqués par le fait majoritaire
(dégagement de majorité cohérente à l’assemblée). Or, – comme cela a déjà été
relevé – ces majorités ont souvent été de la même tendance politique que le
président de la République. Dans ces conditions, il devient peu probable, qu’à
supposer même que le Projet de constitution ait maintenu le mécanisme de
l’article 92, que la majorité parlementaire renverse un Président issu de son
parti politique.

La seconde raison est conjoncturelle.
En vertu de l’article 92, ce n’est que lorsque le Président de la République
dissout l’Assemblée nationale que de nouvelles élections sont organisées.
Ainsi, c’est lorsque « celles-ci renvoient à l’Assemblée Nationale une majorité
de Députés favorable à la position adoptée par l’ancienne majorité sur la
question qui a provoqué la dissolution, {que} le Président de la République
doit démissionner ». C’est ce mécanisme qui fut qualifié de « Double
persistance législative » mais qu’il paraît approprié de qualifier de
persistance parlementaire, puisque le retour de la majorité parlementaire à
l’issue de la seule et unique dissolution est la condition de la démission du
Président de la République.

            Sur cet aspect précis,
l’improbabilité d’un renversement du PR se trouve renforcée par la raison
suivante. Etant entendu qu’il est investi de pouvoirs importants, lorsqu’il
considère que la majorité à l’assemblée nationale ne lui est pas favorable, il
ne la dissout pas. Or, tant qu’il ne la dissout pas, il ne craint nullement
d’être contraint à la démission. En ce sens, le mécanisme de dissolution de
l’Assemblée nationale et de responsabilité politique du Président est un
puissant vecteur de blocage institutionnel. Car, la nature conflictuelle des
relations des organes du pouvoir entraîne ipso facto une incidence sur la
collaboration fonctionnelle que la Constitution organise.

            Pour cette raison, d’une part,
l’équilibre prétendument institué par l’article 92 n’est qu’apparent. D’autre
part, il représente un véritable fait générateur de blocage institutionnel,
dans l’absolu. En conséquence, si l’irresponsabilité politique du Président, en
vertu du Projet de Constitution, renforce le déséquilibre institutionnel à son
profit, il n’y a aucune raison de surestimer l’intérêt du mécanisme de
l’article 92 de la Constitution en vigueur.

En outre, si le Projet de Constitution
consacre l’irresponsabilité politique du Président (ce qui n’est pas
nécessairement préjudiciable au fonctionnement des institutions sous certaines
conditions), il organise un système généralisé de blocage institutionnel pour plusieurs
raisons. La première tient à consécration de la responsabilité du gouvernement
devant l’Assemblée nationale sur la base d’un mécanisme de rationalisation
excessive (art. 98.2 PC). La seconde repose sur plusieurs autres facteurs dont
la discordance entre la durée du mandat du Président (6) et celle des députés
(5 ans), les situations de vacances. A titre hypothétique, si 2020 l’élection
présidentielle et les élections sont organisées pendant la même période, le
mandat des députés finirait en 2025 pendant que celui du Président de la
République finirait en 2026.

            Si le peuple de Guinée décidait de
sanctionner cinq ans de mandat du Président en exercice en envoyant à
l’Assemblée nationale, une majorité parlementaire opposée au Président de la
République, on se retrouverait dans une situation de blocage institutionnel
pour plusieurs raisons. La première tient au pouvoir discrétionnaire de
nomination du Premier ministre par le Président de la République (art. 59 PC).
Si la majorité requise pour adopter la motion de censure prévue à l’article 98
était raisonnable, on aurait valablement considéré que si le Président de la
République, dans ces conditions, ne nomme pas comme premier ministre un des
leaders du parti vainqueur des dernières élections législatives, le
gouvernement serait renversé par la majorité opposée à l’Assemblée nationale.
Car, en vertu de l’article 98 du Projet de Constitution, « L’Assemblée
Nationale peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote
d’une motion de censure. ».

Mais la majorité des ¾ requise pour le
renversement du gouvernement rend cette probabilité nulle (au-delà de la
situation absurde pertinemment relevée par les auteurs du Rapport d’Audit sur
le nombre exact de députés auquel abouti le résultat des 3/4). Dans ces
conditions, alors que le peuple de Guinée vient de désapprouver l’action du
Président de la République en lui imposant la cohabitation avec une majorité
opposée à l’Assemblée, le Président peut nommer un Premier ministre et un
gouvernement qui n’est pas constitué du camp politique majoritaire à
l’assemblée.

En outre, malgré la désapprobation de
l’action gouvernementale telle qu’elle est définie par le Président de la
République, ce dernier continuerait à mener sa politique qui vient d’être
désapprouvée car il est, en vertu du Projet, investi du pouvoir de
détermination et de contrôle de la politique de la nation (art. 35 PC).
L’équilibre institutionnel sur cet aspect devrait consister à confier au
Premier ministre, la responsabilité de la définition et du contrôle de la
politique de la nation. De cette manière, tant que le Président dispose de la
confiance du peuple (traduite par la majorité parlementaire sur laquelle il
s’appuie), il pourrait de facto, influencer la définition de cette politique,
malgré que ce soit, de jure, une compétence de nature primo-ministérielle.
Inversement, dès qu’il perdrait cette confiance (traduite par l’avènement d’une
majorité opposée à l’Assemblée nationale), le gouvernement s’affirmerait,
définirait et mènerait avec autonomie la politique qu’il aurait définie. Dans
ce cas, le Président se contenterait de jouer un rôle d’arbitre. Une telle
situation est bien plus sensée car, le président désapprouvé par le peuple,
malgré qu’il reste au pouvoir, ne définit plus la politique de la nation.

Or, le Projet de Constitution organise
la situation inverse. Malgré que le peuple désapprouve l’orientation de la
politique du président, il continue à être investi de ce pouvoir quelque soit
la conjoncture politique. Dans ces conditions, si la majorité parlementaire
décide de s’opposer à la politique gouvernementale alors qu’elle n’arrive pas à
renverser le gouvernement, elle pourrait être tentée de bloquer l’activité
législative. Mais, on sait qu’en vertu de l’article 98. 4 du Projet de
Constitution, « Le Premier Ministre peut, après délibération du Conseil des
Ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée
Nationale sur le vote d’un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme
adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui
suivent, est votée ».

Cette disposition illustre
l’aggravation volontaire de l’hégémonie du pouvoir exécutif et de son chef (le
président de la République) et l’affaiblissement excessif de l’Assemblée
nationale pour deux raisons. La première tient à la condition de l’adoption du
texte sans débat parlementaire : la décision du premier ministre d’engager la
responsabilité du gouvernement sur un texte. Sur ce point, le Projet de
constitution considère que ‘‘la confiance exclut le contrôle’’. Les débats
parlementaires sont donc sans intérêt dans le processus législatif. Il suffit
pour le gouvernement de bénéficier de la confiance de l’Assemblée nationale. Il
ne s’agit pas là d’une technique de rationalisation du parlementarisme, mais la
traduction d’une volonté délibérée de concentration des pouvoirs au profit du
pouvoir exécutif.

Ce dernier aspect est conforté par la
suppression, dans le Projet de constitution, des conditions d’encadrement de
l’exercice du pouvoir de dissolution de l’Assemblée nationale, devenant «
vulnérable avec un risque permanent de dissolution par le Président de la
République ». Cette conclusion des auteurs du Rapport est absolument juste car,
désormais, en vertu de l’article 102 du Projet de Constitution, « En cas de
désaccord persistant entre le Gouvernement et l’Assemblée Nationale sur des
questions fondamentales, le Président de la République peut, après avoir
consulté le Président de l’Assemblée Nationale, prononcer la dissolution de
celle-ci ». Leur conclusion est juste pour certaines raisons.

Tout d’abord, de jure le Président de
la République est politiquement irresponsable (c’est-à dire qu’on ne peut le
renverser en cours de mandat pour ses orientations politiques). Ensuite, si le
Gouvernement est de jure responsable devant le Parlement, il est de facto
irresponsable en raison de l’improbabilité de la réunion des ¾ des députés pour
voter une motion de censure. Or, le Premier ministre ne poserait pas de
question de confiance à une majorité opposée ; ce serait suicidaire
politiquement. Enfin, le pouvoir de dissolution de l’Assemblée nationale par le
Président n’est plus encadré. Il suffit qu’apparaisse ce que le Président
qualifierait de désaccord persistant.

En conséquence, sachant que l’Assemblée
nationale se reconnaît susceptible d’être dissoute au moindre désaccord avec le
Président, elle serait tentée, sous l’empire de ce que prévoit le Projet de
Constitution, de choisir entre obéir au Président ou manifester sa
désapprobation. Le premier choix a l’avantage de lui assurer la poursuite de
son mandat mais l’inconvénient de taire le débat nécessaire à l’efficacité de
l’activité parlementaire de l’assemblée nationale. Le second entrainerait sa
dissolution. Pour ces raisons, le Projet de constitution aggrave le
déséquilibre institutionnel au profit du Président déjà prépondérant dans le
fonctionnement des institutions.

Qu’en est-il des rapports du couple exécutif ?

II. Sur la rupture de l’équilibre des
pouvoirs entre le Président de la République et le Premier ministre

Si les auteurs du Rapport d’Audit ne
manquent pas de présenter plusieurs moyens (A) au soutien de la démonstration
de ce qu’ils appellent rupture d’équilibre, ils omettent d’intégrer dans leur
réflexion l’ensemble des pouvoirs du Président de la République qui en font un
personnage prépondérant ; prépondérance qu’il compétence concurrente de
nomination ne viendrait nullement compromettre (B).

A. Sur les moyens présentés au soutien
de la démonstration du déséquilibre

Pour démontrer que le Projet de
constitution (PC) porte « atteinte à l’équilibre des pouvoirs instaurés par la
Constitution en vigueur », les auteurs du Rapport commencent par relever que le
Projet ne confère que très peu de pouvoirs au Premier ministre (PM). Alors
qu’on s’attend ainsi à ce qu’ils s’expliquent sur le caractère ‘‘résiduel’’ des
pouvoirs du Premier ministre en vertu du (PC), ils présentent curieusement une
idée différente et déconnectée de la démonstration attendue. Car, dire que «
Les attributions de contrôle, de direction, de coordination et d’impulsion du
gouvernement n’ont subi aucun changement (art. 52 al. 2 Constitution de 2010/
art. 59 du projet de constitution) » ne représente pas un indice de
démonstration de la rupture d’équilibre, mais le constat du statu quo de
l’équivalence des prescriptions constitutionnelles. Il en va de même du constat
identique sur le pouvoir réglementaire du Premier ministre dans les deux textes
à caractère constitutionnel (art. 58 C. 2010). Sur la forme, si cette démarche
méthodologique n’est pas nécessairement inconciliable aux objectifs de l’audit
tels que présentés dans des aspects introductifs (p.7), elle ne se concilie
nullement avec le titre spécifique de la démonstration de la « rupture
d’équilibre ».

            Au fond, sur les rapports entre le
Président de la République (PR) et le Premier ministre (PM), le moyen
déterminant présenté, selon le rapport, comme facteur explicatif de la rupture
d’équilibre constitue la suppression, dans le Projet de Constitution, de la
compétence de nomination aux emplois civils reconnue au Premier ministre, en
vertu de la Constitution en vigueur, concurremment avec le Président de la
République (art. 58 C. 2010). Les auteurs du Rapport partent ainsi de ce fait
pour considérer que « Le projet de constitution porte atteinte à l’équilibre
des pouvoirs instauré, par la Constitution en vigueur, entre le Premier
Ministre et le Président de la République ».

            Cette conclusion appelle plusieurs
remarques. La première, d’ordre théorique, tient à l’inadéquation du concept
d’équilibre entre le Président de la République et le Premier ministre, dans le
régime politique guinéen. Tandis que le premier est élu au suffrage universel
direct par le peuple (art. 27 C. 2010), le second est choisi par le premier, de
manière discrétionnaire (art. 52 C. 2010). Le choix du Premier ministre ne
résulte ainsi nullement de la configuration politique de l’Assemblée nationale,
à l’issue des dernières élections législatives. In concreto, le Premier
ministre n’est pas le chef du parti majoritaire à l’Assemblée nationale. En
étant ainsi nommé et révoqué par le Président de la République, il ne bénéficie
que d’une légitimité résiduelle en tout état de cause incomparable à celle du
Président de la République (PR) et de celle des députés.

            La seconde, d’ordre pratique,
repose sur l’asymétrie importante des pouvoirs. L’étendue des attributions
constitutionnelles du Président rend quasiment illusoire toute idée d’équilibre,
à supposer même que le terme soit utilisé dans un sens pédagogique de
comparaison renvoyant au juste rapport ou encore à la proportion harmonieuse.
Car, le PR représente le personnage central des institutions en vertu de la
Constitution de 2010. La centralité du PR vient de sa prééminence et son
influence sur l’ensemble des autres institutions politiques. Il est investi de
pouvoirs exceptionnels (art. 90 C. 2010). Pour ce qui est du gouvernement, la
prééminence du Président tient à ce que le PM et les membres du gouvernement
qu’il nomme ne sont responsables que devant lui. Leur vulnérabilité ne se prête
ainsi nullement à une idée d’équilibre (art. 53 C. 2010).

            Dans ses relations avec l’Assemblée
nationale (AN), alors qu’il est élu au suffrage universel (art. 27 C. 2010) au
même titre que les députés (art. 60), il influence significativement l’action
législative. Car, il est investi concurremment avec les députés, de
l’initiative des lois (art. 84 C. 2010), du droit d’amendement (art. 85 C. 2010),
du droit d’inscription prioritaire à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale
(art. 87), du droit d’adoption des ordonnances (art. 82 ; 90 C. 2010). Il n’est
ainsi pas nécessaire de s’attarder sur ce qu’il influence significativement
l’activité législative de l’AN. Sur ce point, si l’AN est investi d’autres
moyens, il est sans intérêt, en raison de l’asymétrie évidente, de les comparer
à ceux dont est investi le PR. De même, si le PR et l’Assemblée nationale sont
théoriquement investis de moyens de révocabilité réciproques (art. 92 C. 2010),
la probabilité de la survenance de la démission du Président de la République
dépend de sa volonté. Car, pour qu’il soit contraint de démissionner, il faudra
déjà, d’une part, qu’il ait accepté de dissoudre l’Assemblée. D’autre part, il
faut que la majorité sortante puisse bénéficier de la confiance renouvelée du
peuple. On pourrait ainsi considérer que l’apparence des possibilités
réciproques de renversement du Président et de l’Assemblée nationale voile très
mal la réalité du confort de la stabilité de l’institution présidentielle, sous
l’empire de la Constitution en vigueur. Dans ses rapports avec l’institution
militaire, le Président de la République « est responsable de la défense
nationale. Il préside le Conseil Supérieur de Défense Nationale. (…) Il est le
chef des Armées. Il nomme à tous les emplois militaires » (art. 47 C°).  Est-ce nécessaire, en ce sens, de relever son
influence sur cette institution ?

            Il résulte de ces considérations
que l’étendue de ses attributions constitutionnelles et son statut de fait lui
assurent une légitimité plurielle dans la vie politique guinéenne. En tant que
chef de l’Etat, il bénéficie d’une légitimé sociologique (la culture du chef).
A ce titre, le Président de la République est protégé contre les offenses, les
injures et les calomnies (art. 37). En tant que fondateur du parti au pouvoir
(PDG-RDA, PUP, RPG), il bénéficie d’une légitimité historique. En qualité de
vainqueur des dernières élections présidentielles, il profite d’une légitimité
politique et juridique ; cette dernière reposant sur le fait qu’il est
détenteur du pouvoir de direction de l’Etat (art. 45 C. 2010).

            Ces divers facteurs de légitimité
finissent par présenter le Président de la République, malgré la séparation des
pouvoirs, comme un personnage central dans le fonctionnement des institutions.
Il en résulte que l’analyse consistant à trouver dans la suppression du pouvoir
concurrent de nomination dans le PC un indice de la rupture d’équilibre, n’est
qu’une surestimation de l’intérêt de cette compétence dévolue au premier
ministre, par la Constitution en vigueur. Dans le même temps, il ne semble pas
excessif de considérer que la fonction d’équilibre prêtée à cette compétence
n’est que la résultante de la banalisation des interactions pratiques des
institutions dans l’appréciation du fonctionnement d’un régime politique.

 Mais in concreto en quoi la notion de rupture d’équilibre utilisée par les auteurs du Rapport d’Audit est contestable ?

B. Aspects non intégrés dans la
démonstration

Les auteurs du Rapport considèrent que
« la suppression de la compétence partagée du premier ministre en matière de
nomination aux emplois civils rompt l’équilibre institué par la Constitution en
vigueur, dans les rapports entre le PR et le PM ». En réalité, le maintien de
la compétence concurrente du Premier ministre en termes de nomination aux
emplois civils ne compromet nullement la centralité du PR dans le
fonctionnement des institutions.

La flexibilité de l’argument de la
rupture d’équilibre soulignée sur la base de l’inexistence dans le projet de
nouvelle Constitution, du pouvoir de nomination aux emplois civils repose sur
un défaut de prise en compte de l’immensité des pouvoirs constitutionnels du
PR. Elle repose également sur le défaut d’intégration de la dimension pratique
des interactions institutionnelles dans l’appréciation du fonctionnement du
régime. Sait-on en ce sens, que de jure l’effectivité de l’exercice de pouvoir
de nomination partagé avec le Président de la République supposait l’adoption
d’une loi organique déterminant la répartition concrète des emplois auxquels
nomment respectivement le Président de la République et le Premier ministre.

            Or, il semble, selon Maître Mohamed
Traoré (Ancien membre du CNT et Bâtonnier de l’ordre des avocats, interrogé en
ce sens le 10 février 2020) qu’après l’élection présidentielle de 2010,
certains membres du CNT ont désapprouvé l’idée de l’adoption d’une loi
organique définissant la répartition des pouvoirs de nomination aux emplois
civils entre le PR et le PM en invoquant la légitimité du premier. De facto, la
garantie de l’effectivité de l’exercice de ce pouvoir de nomination du Premier
ministre aux emplois civils suppose qu’il soit sûr de bénéficier d’une certaine
autonomie dans ses relations avec le Président ; président dont on sait qu’il
nomme et révoque discrétionnairement le premier ministre (art. 52 C. 2010). En
ce sens, dans les faits, la protection du PM contre l’interférence du Président
de la République dans l’exercice de la compétence de nomination aux emplois
civils repose davantage sur la nature de leurs relations de confiance qu’elle
ne repose sur une disposition constitutionnelle en tout état de cause à
l’épreuve de la prééminence de l’institution présidentielle.

En conséquence, la Constitution du 7
mai 2010, fut-elle mieux élaborée, créé déjà un déséquilibre institutionnel au
bénéfice du PR. Dans ces conditions, le maintien de la compétence partagée de
nomination aux emplois civils dévolus au PR et au PM, dans le projet de constitution
n’aurait nullement rééquilibré les rapports entre ces deux têtes de l’exécutif
bicéphale. Mais en supprimant ce pouvoir, le projet de nouvelle constitution
aggrave le déséquilibre au profit du Président.

Or, selon le discours officiel, l’adoption
de la nouvelle Constitution repose sur « l’élargissement du socle des libertés
et droits fondamentaux, notamment ceux des femmes, des jeunes et des personnes
vulnérables, mais aussi des devoirs, et le réaménagement des rapports entre les
pouvoirs publics, en particulier entre l’Exécutif et le Législatif, tout en
consolidant l’indépendance de la Justice ». (Compte rendu du Conseil des
ministres du 23 janvier 2020).

Si l’on entend l’expression «
réaménagement des rapports entre les pouvoirs publics » au sens d’une intention
de rééquilibrage, le Projet de Constitution représente, sur les rapports entre
le Président et le PM, un échec en ce sens qu’il aggrave le déséquilibre
existant en vertu de la Constitution en vigueur. Si, inversement, on entend
l’expression au sens de la consolidation des pouvoirs déjà très forts du
Président (ce que laisse supposer la suppression de la compétence concurrente
de nomination aux emplois civils), le projet inspire raisonnablement de facto
une intention de neutralisation du Premier ministre. 

Dans les deux cas, en définitive, le
processus de changement de Constitution inspire méfiance pour une raison
substantielle tenant à ce que nul ne souhaite l’aggravation du déséquilibre au
bénéfice de l’institution présidentielle.

Qu’en est-il des moyens présentés au
soutien de la démonstration de la rupture d’équilibre dans les rapports entre
le PR et l’AN ?

L’article Réflexion critique sur la notion de « rupture d’équilibre » (Par Jean Paul Kotèmbèdouno) est apparu en premier sur Actuguinee.org.


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